Lange Jahre wurde jeder Versuch, in Deutschland Elemente direkter Demokratie einzuführen, mit der Lehrmeinung abgelehnt, das Grundgesetz verbiete jede Form plebiszitärer Willensäußerung. Einzige Ausnahme sei eine Neugliederung des Bundesgebietes (Art. 29 GG). Diese Auffassung ist mittlerweile widerlegt.
Artikel 20 Abs. 2 GG besagt, daß die Staatsgewalt auf Bundesebene „vom Volke in Wahlen und Abstimmungen“ ausgeübt wird. Außerdem sehen fast alle Landesverfassungen die Möglichkeit von Volksbegehren und Volksentscheiden vor. Dies wäre nach dem Homogenitätsgebot (Art. 28 GG) nicht möglich, wenn die Verfassungsordnung auf Bundesebene eine direktdemokratische Mitsprache des Volkssouveräns strikt ausschlösse.
Daß das Grundgesetz ganz übergewichtig auf eine repräsentative, parlamentarische Ausgestaltung der Demokratie ausgerichtet ist, erklärt sich aus den Zeitumständen. Die westlichen Besatzungsmächte genehmigten 1946/47 nicht nur die in allen sieben neuen Landesverfassungen enthaltenen Systeme einer Volksgesetzgebung, sondern unterwarfen diese Verfassungen auch einem Referendum. Auch das Grundgesetz sollte durch Volksabstimmungen in den einzelnen Ländern angenommen werden. Der Parlamentarische Rat war anderer Meinung. Doch erst die sich abzeichnende Spaltung Deutschlands und die beginnende Konfrontation mit den Machthabern in der sowjetischen Besatzungszone verhalfen dem Gegenmodell, einem vom Volkswillen weitgehend abgehobenen Parlamentarismus, zum Durchbruch. Auf diesem ersten Höhepunkt des Kalten Krieges vermochte der Parlamentarische Rat den widerstrebenden Westmächten schließlich sogar den Verzicht auf das Referendum über das Grundgesetz, und das hieß die völlige Ausschaltung des Volkes aus dem Prozeß der Verfassungsgebung, abzuringen. Als Argument führte der Parlamentarische Rat dabei gerne die „Weimarer Erfahrungen“ an, womit er die Geschichte seinen eigenen Interessen anpaßte: Den Weg zur „legalen Machtergreifung“ öffneten den Nationalsozialisten nicht Plebiszite, sondern Reichstagswahlen.
In vielen Einwänden gegen eine direktdemokratische Erweiterung des Grundgesetzes schwingt bis heute ein Mißtrauen gegenüber der demokratischen Reife der deutschen Bevölkerung weiter. Nach über fünfzigjähriger Erfahrung mit einer freiheitlichen Verfassung mutet dieses Argument eigenartig an. Die wahre Ursache dieser Ablehnung direkter Demokratie ist mit Sicherheit anderswo zu suchen – und wenn man berücksichtigt, bei wem die Entscheidung liegt, braucht man nach dem „wo“ auch nicht lange zu suchen.
Die Frage ist heute doch nicht mehr, ob sich die repräsentative Demokratie in Deutschland festigt. Vielmehr besteht das Problem darin, daß sie sich inzwischen zu einem „Parteienabsolutismus“ (W.D. Narr) verfestigt hat, und dieser den Mitsprachebedürfnissen einer pluralistischen Gesellschaft nicht gerecht wird. Art. 21 GG sieht eine Mitwirkung der Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes vor. Dies hat sich in das Gegenteil verkehrt, in das faktische Politikmonopol der Parteien. Gleichzeitig beschränkt sich die Willensbildung des Volkssouveräns darauf, alle vier Jahre bei Wahlen seine Stimme abzugeben. Diese „Zuschauerdemokratie“ (Erich Fromm) hat fatale Folgen: Politikverdrossenheit, Vertrauensschwund in der Bevölkerung, Orientierung politischer Inhalte an Wahlterminen und Medienmachern statt an der Realität, Ausblendung längerfristiger Themen, Parteidisziplin statt Diskussions- und Lernoffenheit, hierarchische Binnenstrukturen und Ämterpatronage, Aushöhlung des Parlaments zugunsten der Exekutive, Kompetenzbehauptung statt Problemlösung. Zwischen Bürgern und Politik ist eine Kluft entstanden, mit der Folge, daß „der Staat“ als eigenständiges, vom Menschen losgelöstes Konstrukt betrachtet wird. Der Bürger sieht sich nicht mehr als Teil des Staates, während die Politiker von „den Bürgern“ als einer amorphen Masse sprechen, mit der sie selbst nichts zu tun haben.
Offenbar erachten die Parlamentarier eine Volksgesetzgebung als antiparlamentarisch. Tatsächlich ist sie jedoch ein Korrektiv zum normalen parlamentarischen Verfahren, ein Element zusätzlicher Gewaltenteilung, also des Prinzips, auf dem die Demokratie beruht. Es bestreitet auch nicht die Rolle der politischen Parteien in ihrem ursprünglichen Verfassungsauftrag, wohl aber den nicht verfassungskonformen Elitenkomplex aus Partei- und Fraktionsspitzen, Ministerialbürokraten und Wirtschaftsführern.
Die Erfahrung in den deutschen Bundesländern und im europäischen Ausland zeigt, daß die Bürger sparsamen Gebrauch von der Möglichkeit des Volksentscheides machen. Er kommt nur zum Einsatz, wenn die Bestrebungen der Politiker in erheblichem Maße von der Mehrheitsmeinung in der Bevölkerung abweichen. Entsprechend bestünde der wesentliche Vorteil der Volksgesetzgebung auch nicht in ihrer häufigen Anwendung, sondern in ihrer bloßen Existenz. Allein die Möglichkeit, daß es durch den Volkssouverän „zurückgepfiffen“ werden kann, würde das Politikkartell wieder an seine gesellschaftliche Verantwortung binden und es für neue Inhalte und Formen öffnen. Und umgekehrt würde diese Möglichkeit einer eigenen Entscheidung das demokratische Selbstbewußtsein der Bürger gegenüber der obrigkeitlichen Tradition stärken.
Um dieses Ziel zu erreichen, darf eine solche Gesetzesentscheidung keine geringere Legitimität haben als eine Entscheidung des Bundestages. Der Bundestag darf sich nicht über eine Entscheidung des Volkes hinwegsetzen dürfen, und das Ergebnis muß ein Gesetz mit unmittelbar bindender Wirkung sein.
Kehrseite einer solchen Entscheidungsmacht ist freilich die dadurch begründete Verantwortung. Das Ergebnis eines erfolgreichen Volksentscheides ist ein Gesetz mit unmittelbar bindender Wirkung, das auf Jahre hinaus Rechte und Pflichten nicht nur von Staatsorganen, sondern aller Bürger festlegt und andere politische Optionen ausschließt. Eine solche Gesetzesentscheidung darf keine mindere Legitimität haben als Entscheidungen des Bundestages.
Die Einführung direktdemokratischer Elemente wäre die Rückkehr zu den beiden Grundprinzipien der Demokratie, die eigentlich ja auch in der deutschen Verfassung festgeschrieben sind: Volkssouveränität und Gewaltenteilung.